Les grands débats

Légalité vs légitimité : le bien commun sous haute tension

La loi demeure-t-elle l’expression de la volonté générale ? Elle ne semble plus faire autorité à l’appui de cette définition. Dans le domaine écologique en particulier, nombreux sont les projets légaux dans leur principe à être questionnés dans leur légitimité. Par quelle autorité réconcilier désormais les deux critères ?

La notion de « paroxysme catalan » pourrait bientôt entrer dans le langage usuel. Le référendum du 1er octobre 2017 aura sans doute illustré en son point extrême cette tension, de plus en plus récurrente, entre règles de droit et aspirations légitimes. Jugée illégale, et même anticonstitutionnelle par l’Espagne, la consultation catalane n’en traduisait pas moins la revendication par une population du droit à disposer d’elle-même. L’organisation d’un scrutin considéré comme « hors-la-loi » appelait-elle, en guise de réplique, les tentatives d’entraves au suffrage par la répression policière au nom de la loi ?


Manifestation en Catalogne, le 1er Octobre (Luis Becerra, Shutterstock)

Le dilemme soulevé par cette question se retrouve plus fréquemment dans des contestations locales à des projets réputés lourds de risques pour l’environnement. Dans ce cas de figure, le projet a pour lui la force de la légalité, en tant qu’il respecte des normes ou des règles imposées par la législation. Or, pour ses détracteurs, sa légitimité est sujette à caution. D’abord sur l’expertise qui le soutient, critiquée car répondant a priori à des intérêts industriels bien compris. Sur la loi ensuite, jugée insuffisamment protectrice de l’environnement et de la santé des populations riveraines, relevant du bien commun. Ainsi, l’opposition à un projet s’articule au défi à la loi dans un mouvement de désobéissance civile.

Les exemples de cette tension abondent en France, de la reprise critiquée des essais nucléaires en grandeur réelle en Polynésie en 1995, à l’interminable dispute sur l’aménagement du futur aéroport de Notre-Dame des Landes en passant par les contestations entourant le site de stockage de déchets radioactifs sur la commune lorraine de Bure.


Manifestation contre le site de stockage des déchets radioactifs à Bure, en 2014 (CC Flickr)

A l’époque des lanceurs d’alerte, peu de domaines échappent à ce rapport de force entre « société civile » et institutions dont la légitimité est elle-même sujette à caution. Le temps de la vigilance citoyenne a sans doute eu raison de celui où les « virtuoses », selon le mot du sociologue Max Weber, se portaient garants du bien commun et présidaient seuls aux destinées collectives. Hier religieuses, aujourd’hui politiques, juridiques ou expertes, les autorités de tutelle n’ont plus la capacité de convaincre du seul fait d’imposer. Autrefois « virtuoses » car réputées savoir pour la collectivité, elle se voient désormais disputer l’autorité qui fondait jusqu’alors leur décision comme légitime.

 

En quête d’accommodements raisonnables

Aux Etats-Unis, le conflit généré par le Dakota Access Pipeline a donné lieu à la neutralisation mutuelle des trois instances. Déjà engagé, le projet d’oléoduc achoppe à partir d’avril 2016 sur son ultime étape, du fait des inquiétudes des populations Sioux de Standing Rock.

Le pipeline fait craindre des pollutions des réserves d’eau potable et viole dans son tracé des territoires considérés comme sacrés. Un recours introduit devant la justice fédérale par les autorités tribales contre l’autorité d’expertise – le corps des ingénieurs de l’armée – est rejeté en septembre 2016. Dans l’intervalle, pourtant, l’Etat a obtenu de l’expert une étude d’impact sur l’environnement.


Manifestation à Toronto contre le Dakota Access Pipeline (Arin Dambanerjee, Shutterstock)

En décembre 2016, la justice, bien que sous pression des compagnies exploitantes du pipeline, accepte d’entendre les arguments des opposants au projet tout en déclarant se fier aux conclusions à suivre de l’étude d’impact. Au même moment, l’expert semble lâcher du lest : le corps des ingénieurs de l’armée envisage un tracé alternatif. L’étude est transmise le 18 janvier 2017 mais six jours plus tard, un décret du président Donald Trump tout juste investi ordonne la reprise des travaux sur le tracé initial. La justice fédérale clôt dans la foulée le sursis accordé aux protestataires. Le critère de légalité entérine in fine l’intérêt industriel.

Un tel contre-exemple recommanderait a priori d’associer systématiquement le citoyen à la discussion sur des projets lourds d’enjeux, sous l’autorité conciliante de commissions de Sages, assemblées d’experts et autres Hautes autorités transparentes. Une voie d’avenir ? Le procédé n’est pas si neuf et n’évite pas les désillusions. Ainsi, en 1987, c’est à une commission de Sages présidée par Marceau Long, alors vice-président du Conseil d’Etat, qu’est confiée une vaste consultation préalable à la réforme du code de la nationalité. Or, la loi promulguée en 1993 à l’issue de la discussion a nettement durci les conditions d’accès à la citoyenneté française, contre l’avis des sages. De même, dix ans plus tard, les « accommodements raisonnables » portés par la commission Stasi sur l’application du principe de laïcité n’ont en rien découragé le vote de la loi décriée du 11 octobre 2010 sur l’interdiction de dissimuler son visage dans l’espace public. Débordé par un contexte plombé, pris en tenaille entre l’avis des acteurs de terrain et les contours parfois flottants du cadre légal, le pouvoir politique cède in fine à un « état de l’opinion » confondu avec la « volonté générale » incarnée par la loi.

 

Moindre contrainte partagée

Dans l’intention louable d’élargir la délibération collective, un pas a été franchi dans le dossier Notre-Dame-des-Landes, le 20 juin 2016, sous la forme d’une « consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement », première en son genre. Légale et démocratique dans sa forme, la procédure a, à son tour, suscité des critiques, en particulier sur un découpage électoral favorisant les partisans du projet d’aéroport. Le procès en légitimité s’est ici dédoublé, contre le levier arbitral en plus de l’objet du litige.

Ces précédents incitent à renverser la perspective, en posant d’emblée la question du bien commun à définir et de sa gouvernance. C’est sur ce dernier point qu’insiste le haut-fonctionnaire Pierre Calame, en posant cinq principes de base à la mise en place d’une gouvernance légitime : répondre à un besoin ressenti par la communauté ; reposer sur des valeurs et des principes communs et reconnus ; être équitable ; être exercée efficacement par des gouvernants responsables et dignes de confiance ; enfin, appliquer le principe de moindre contrainte, autrement dit atteindre un objectif de bien commun en limitant autant que possible les contraintes imposées à chacun pour l’atteindre. Contre la logique de « gestion » de projets déjà actés, le coauteur de La démocratie en miettes1 préconise une gouvernance capable d’interroger à la fois le bien-fondé, l’exécution et les implications des entreprises à venir. Quitte à remettre en question une certaine conception du « progrès ».

 

 

1 Avec Jean Freysse et Valery Garandeau, éditions Charles Léopold Mayer 2003

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